Dictamen Ley de Puertos

DICTAMEN POSITIVO
DE LAS COMISIONES UNIDAS DE TRANSPORTE Y MARINA, SOBRE PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA, DEROGA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE PUERTOS ANTE ESTA H. CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.

HONORABLE ASAMBLEA:

A las Comisiones Unidas de Transportes y Marina de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión de la LX Legislatura les turnaron para su estudio y dictamen el siguiente:
Proyecto de decreto que reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Puertos, presentada por los Diputados Delgado Oscoy Alejandro Enrique y González Ruiz Felipe, del Grupo Parlamentario y presentada en la H. Cámara de Diputados el 26 de abril de 2007.

Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 60, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, las Comisiones de Transportes y de Marina someten a consideración de esta Honorable Asamblea el dictamen relativo al proyecto de decreto antes mencionado, el cual se realiza bajo los siguientes:
Antecedentes
1. El derecho de Iniciativa se sustenta en la fracción II del artículo 71 Constitucional, la facultad del Congreso de la Unión para legislar en la materia se sustenta en el artículo 73 fracción XVII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2. La iniciativa cumple en general con los requisitos formales que se exigen en la práctica parlamentaria: ser formulada por escrito, tener un título, contener el nombre y firma de los proponentes de la iniciativa, una parte expositiva de motivos, el texto legal que se propone, el artículo transitorio que señala la entrada en vigor, la fecha de elaboración y ser publicada en la Gaceta Parlamentaria.
3. La Mesa Directiva de la H. Cámara de Diputados (HCDD) turnó el proyecto de decreto a la Comisión de Transportes, con base en el numeral 4 del artículo 45 de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, por solicitud del pleno de la HCD, amplió el turno a la Comisión de Marina.
4. El 28 de abril de 2005, durante la LIX Legislatura, el diputado Salvador Vega Casillas presentó ante el Pleno de la HCDD la iniciativa de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Lay de Puertos y de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal a efecto de crear la Administración Costera Integral.
5. El 26 de abril de 2007 se turnó a las Comisiones Unidas de Transportes y Marina de la H. Cámara de Diputados la iniciativa con proyecto de decreto por la cual se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Puertos, con que se crea legalmente la figura de la Administración Costera Integral Sustentable (ACIS), con el carácter de sociedades mercantiles de propiedad preponderantemente municipal que reciben en destino áreas de vías generales de comunicación, recintos costeros o portuarios para su administración, operación, explotación, a la vez que desarrollan y vigilan las áreas destinadas y concesionadas, elaborada por los diputados Alejandro Enrique Delgado Oscoy y Felipe González Ruiz.
6. Con fundamento en el numeral 4 del artículo 44 de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión de Transportes turnó el proyecto de reforma en comento, para su estudio y análisis, a la Subcomisión de Transporte Marítimo, el 27 de abril de 2007.
7. El trámite de consulta y análisis para la creación legal de la Administración Costera Integral Sustentable (ACIS) inició con el acercamiento del Coordinador de la Subcomisión de Transporte Marítimo de la Comisión de Transporte de la HCDD con funcionarios públicos de las dependencias de la Administración Pública Federal involucradas, específicamente de la Dirección de Zona Federal Marítimo Terrestre, encabezada por el Lic, José Luis Gutiérrez Miranda, de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y de la Dirección General de Puertos, dirigida por el Ing. Ángel González Rul, de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT). Siendo reuniones claves las del 20 de octubre y 12 de noviembre de 2007 que tuvieron la finalidad de presentar el objetivo de creación de la figura de la ACIS y clarificar las facultades de las dos dependencias federales al respecto.
8. Aunado a este esfuerzo la Comisión dictaminadora visitó a las ACIS con mayor avance de conformación, Boca del Río, Veracruz y Cozumel, Quintana Roo.
9. El 19 y 20 de octubre de 2007, la Comisión dictaminadora organizó el Foro Nacional ACIS, celebrado en Cozumel, Quintana Roo, donde expusieron 5 municipios entre ellos Ensenada, Baja California; Guaymas, Sonora; Boca del Río, Veracruz y el municipio sede. Asimismo, realizaron ponencias el Director de Zona Federal Marítima, José Luís Gutiérrez Miranda y el Director General de Puertos, Ángel González Rul.
10. De las diversas acciones de consulta se concluyó que para la creación de cada una de las ACIS son factores determinantes las condiciones físicas, geológicas, climáticas, así como las de interés propio de cada uno de los 151 Municipios costeros que integran el territorio nacional, un ejemplo es el Estado de Veracruz que, además del municipio de Boca del Río, está Coatzacoalcos con una sola ACIS.
El potencial costero crece en el estado, extendiéndose probablemente a los municipios de Cazones, Tecolutla, La Antigua, Veracruz, Tlacotalpan y la localidad de Sontecomapan, entre otros.
Considerandos
Ante la eminente necesidad de reformar la Ley de Puerto, estas Comisiones Unidas valoraron las propuestas, emitidas durante el intercambio de opiniones y estudios realizados, para proceder con la elaboración del dictamen del proyecto de decreto que nos ocupa.
La Ley de Puertos, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 19 de julio de 1993, modificó el marco jurídico que regula las actividades portuarias. Propiciando el cambio de paradigma del Sistema Portuario Nacional, cuya puesta en operación se tradujo en un modelo de cooperación público-privada que ha impactado favorablemente a algunas variables macroeconómicas, como el comercio internacional. En esto último, el transporte marítimo participa con el 58 por ciento del total, mientras que en el ámbito doméstico moviliza más de la tercera parte de la carga que manejan todos los modos de transporte. Es menester puntualizar que en las ACIS no participara la carga comercial, el comercio exterior y los cruceros.
En el entorno particular del Subsector Marítimo Portuario se observa un incremento sustantivo de la inversión, sobretodo de la del sector privado, destinada a la ampliación y modernización de infraestructura portuaria y equipamiento, que acumuló recursos superiores a los 51 mil millones de pesos en el periodo 1995-2006, cuya expresión concreta es el crecimiento de todas las variables portuarias muy por encima de la economía nacional. Análogamente, la calidad y eficiencia de los servicios que se prestan en los puertos mexicanos les permite operar con estándares y precios acordes con los imperantes en el contexto internacional.
Sin embargo, a pesar de que el país cuenta, de acuerdo con datos de la SCT, con más de 11 mil kilómetros de litorales, las actividades económicas y productivas que se realizan en las costas no tiene un impacto significativo sobre las variables económicas y demográficas de los estados de la República correspondientes. Es decir, los municipios costeros concentran sólo el 15 por ciento de la población; de los 338 parques industriales del país, solo nueve son parques industriales marítimos, la población costera que labora en actividades relacionadas con la explotación litoral, no supera el 3 por ciento de la Población Económicamente Activa (PEA) en ninguna entidad federativa.
La zona costera representa uno de los sistemas más complejos, diversos y productivos de la tierra. Este tipo de territorio están considerados de gran relevancia para el desarrollo de la actividad socioeconómica, poseen importantes recursos naturales y constituyen polos de actividad fundamentales para el mantenimiento de la sociedad. En las costas del país se desarrollan actividades adicionales de desarrollo industrial, comercial, turístico, acuícola, pesquero, agropecuario, tanto de interés público como privado.
La problemática que se presenta en las zonas costeras de México deriva, entre otras circunstancias, de la dificultad de la SCT para regular eficientemente el uso de los litorales y de las aguas interiores. Es decir, no hay certidumbre jurídica para usuarios y prestadores de servicios, aunada a trámites complejos, toma de decisiones centralizadas, recursos insuficientes, baja recaudación fiscal, ocupaciones irregulares, traslape de predios y problemas de ordenamiento territorial.
El Poder Ejecutivo presentó, en el Programa Nacional de Desarrollo 2007-2012, los retos principales en materia portuaria: construcción de nuevos puertos y la modernización de los existentes, así como llevar a cabo el reordenamiento costero y la regulación de las actividades económicas que se realizan en los litorales nacionales, aprovechando mejor las ventajas comparativas del transporte marítimo.
La iniciativa que hoy nos ocupa, crea la figura jurídica de las Administraciones Costeras Integrales Sustentables, sociedades mercantiles de propiedad preponderantemente municipal que reciben en afectación, como recinto costero o en concesión, áreas de zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar. Es decir, reciben áreas de vías generales de comunicación, recintos costeros o portuarios para su administración, operación, explotación y a la vez desarrollan y vigilan las áreas recibidas.
La creación de las ACIS tiene como propósitos contribuir al ordenamiento territorial y saneamiento de las costas, mejorar la cobertura y calidad de los servicios, regularizar la ocupación de áreas en zonas costeras, además de propiciara la coordinación de autoridades de los tres niveles de gobierno mediante la reasignación de facultades, así como incrementar, en el mediano plazo, la recaudación de recursos en beneficio de los municipios costeros y ribereños.
Es así que una ACIS se constituye como una Sociedad Anónima de Capital Variable, integrada entre el municipio y gobierno de la entidad federativa respectiva, bajo la denominación de Administración Costera Integral Sustentable, con el objeto de uso: aprovechamiento sustentable y explotación de los bienes de dominio público de la Federación.
La ACIS se obliga a mantener su estructura de capital, la distribución de sus acciones y la integración de su Consejo de Administración. Por lo anterior, independientemente de que se cumpla estrictamente con la Ley General de Sociedades Mercantiles, la facultad para determinar el control administrativo y el manejo de la empresa recaerá siempre en socios mexicanos, sin que los extranjeros en momento alguno puedan asumir el carácter de accionistas, bajo la sanción de nulidad de la operación y de renovación de los Títulos de Concesión.
Por consecuencia la ACIS deberá considerar para su operación las leyes locales en los rubros que a continuación se señalan de manera enunciativa, más no limitativa: asignaciones presupuestales, adquisiciones, impuestos estatales y las demás normas emitidas por las legislaturas de las entidades correspondientes. Asimismo, deberá apegarse a las leyes federales tales como: la Ley de Puertos, Ley General de Sociedades Mercantiles, Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, así como la Ley General de Bienes Nacionales.
Además de los ordenamientos jurídicos aplicables para el funcionamiento de las ACIS, es indispensable señalar que otro elemento de observancia plena es la Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas de México, en la que se establecen la estrategia y lineamiento de política pública que buscan fortalecer la gestión ambiental de la zona costera, dirigida por la SEMARNAT.
Para la integración de una ACIS será necesario que:
1.- los municipios conformen una empresa mercantil,
2.- la participación accionaría sea mayoritariamente municipal con un porcentaje minoritario por parte de la entidad federativa correspondiente,
3.- administre sólo los bienes de dominio público de la Federación otorgados en concesión o en destino y los relativos a la integración de un recinto costero o ribereño que sea económicamente sustentable,
4.- los bienes de dominio público permitan la operación de actividades que propicien el desarrollo de los servicios industriales, comerciales, turísticos, pesqueros y portuarios de influencia preponderantemente municipal,
5.- las ACIS se desempeñen de acuerdo con el Programa Rector de Desarrollo Costero (PRORED) y con su programa maestro, el cual deberá presentarse al Cabildo para coordinarlo con el Programa de Desarrollo Urbano, tendrá una revisión cada cinco años y se dispondrá con un registro ante las secretarías involucradas. Su operación y explotación se orientarán a actividades que propicien el desarrollo, ordenamiento y saneamiento de la zona federal concesionada u otorgada en destino.
En virtud de lo expuesto y fundado, las Comisiones Unidas de Transportes y Marina, somete a consideración de esta H. Asamblea el siguiente proyecto de
DECRETO QUE REFORMA, DEROGA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE PUERTOS Y DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
PRIMERO. Se reforman los artículos 7, 20 y 37; y se adicionan las fracciones X, XI, XII y XIII al artículo 2, el artículo 64 A, y tres párrafos al artículo 7 todos ellos de la Ley de Puertos, para quedar de la siguiente manera:
ARTÍCULO 2º.- Para los efectos de esta ley, se entenderá por:
I. a IX. …
X. Recinto Costero: la zona federal de la costa o ribera, delimitada y determinada por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, y de Medio Ambiente y Recursos Naturales o en su caso la Comisión Nacional del Agua, que comprende las áreas de agua y terrenos de dominio público con el fin de llevar acabo programas de desarrollo y la prestación de servicio portuarios y conexos con excepción de las actividades de comercio exterior, carga comercial y de cruceros.
XI. Administrador Costero: El titular de una concesión para la Administración Costera Integral Sustentable.
XII. Administración Costera Integral Sustentable: Existirá Administración Costera Integral Sustentable cuando la planeación, programación, desarrollo y demás actos relativos a los recintos costeros para la prestación de servicios portuarios y conexos, se encomienden en su totalidad a una sociedad mercantil, mediante la concesión para el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes y la prestación de los servicios portuarios y conexos, por sí o por conducto de terceros mediante contrato de cesión parcial de derechos y de prestación de servicios.
XIII. Servicios conexos: Las actividades complementarias o auxiliares a las portuarias que agregan valor a la operación y que se establezcan en el reglamento, los programas maestros de desarrollo y las reglas de operación correspondientes.
Artículo 7.- Las Secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales o en su caso la Comisión Nacional del Agua, según corresponda conforme a sus competencias, y de Comunicaciones y Transportes, a propuesta de esta última, delimitarán y determinarán, mediante acuerdo conjunto, los bienes del dominio público de la federación que constituirán los recintos portuarios y los recintos costeros para la prestación de servicios portuarios y conexos con el fin de llevar al cabo programas de desarrollo.
En el caso de los recintos costeros para la prestación de servicios portuarios y conexos cuyo fin preponderante sea llevar a cabo programas de desarrollo industrial, comercial, turístico, acuícola, pesquero, agropecuario u otros de interés público, la Secretaría deberá además recabar la previa opinión de las demás dependencias competentes, las cuales serán agregadas a su propuesta.
Las opiniones a que se refiere el párrafo anterior deberán emitirse en un plazo de 45 días hábiles, en cuyo defecto, se entenderá que no existe objeción.
El acuerdo a que alude este artículo deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, dentro de los treinta días siguientes a su firma.
Capítulo IV
Concesiones y Permisos.
Artículo 20.- Para la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio público en los puertos, terminales, marinas, instalaciones portuarias y recintos costeros, así como para la construcción de obras en los mismos y para la prestación de servicios, se requerirá de concesión o permiso que otorgue la Secretaría conforme a lo siguiente:

I. Concesiones para la administración portuaria integral o costera integral sustentable;
II. Fuera de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral o costera integral sustentable:
a)…
b)…
Para construir y usar embarcaderos, atracaderos, botaderos y demás similares en las vías generales de comunicación por agua, fuera de puertos, terminales, marinas o recintos costeros, para la prestación de servicios portuarios y conexos, se requerirá de permiso de la Secretaría, los cuales se podrán concesionar de manera integral a un administrador costero, sin perjuicio de que los interesados obtengan, en su caso, la concesión de la zona federal terrestre que otorgue la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales o en su caso la Comisión Nacional del Agua, según corresponda.
Los interesados en ocupar áreas, construir y operar terminales, marinas, instalaciones o prestar servicios dentro de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral o costera integral, celebrarán contratos de cesión parcial de derechos o de prestación de servicios, según el caso, en los términos previstos en esta ley y demás disposiciones aplicables.

Artículo 37.- Los administradores portuarios o costeros así como los demás concesionarios, cubrirán al gobierno federal, como única contraprestación por el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes del dominio público y de los servicios concesionados, un aprovechamiento cuyas bases y periodicidad de pago se determinarán en los títulos de concesión respectivos tomando en consideración el valor comercial de dichos bienes. En el caso de las administraciones portuarias integrales o administraciones costeras integrales sustentables se considerará también la potencialidad económica del puerto o grupo de ellos y terminales, recintos costeros para la prestación de servicios portuarios y conexos y el plazo de la concesión. Estos aprovechamientos serán fijados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a propuesta de la Secretaría.
Capítulo VIII Bis
Administración Costera Integral Sustentable.
Artículo 64 A. La concesión para la Administración Costera Integral Sustentable sólo se otorgará de manera directa a sociedades mercantiles con participación mayoritaria de los municipios o de las entidades federativas pudiendo participar el gobierno federal.
Las sociedades mercantiles a que alude en el párrafo anterior podrán constituirlas varios municipios cuando el desarrollo sustentable de los recintos costeros involucre el litoral de más de un municipio.
Las normas de las administraciones portuarias integrales y de los recintos portuarios para la prestación de servicios portuarios y conexos serán aplicables en lo que no esté expresamente previsto a las administraciones costeras integrales sustentables y a los recintos costeros.
De igual forma, las normas de las concesiones, permisos y autorizaciones se aplicarán en lo que no esté expresamente previsto, a los contratos de cesión parcial de derechos y de prestación de servicios.
La operación de la Administración Costera Integral Sustentable deberá cumplir y ajustarse a la zonificación, el uso del suelo y el ordenamiento ecológico territorial y a la Declaratoria o en su caso Programa de Manejo de las Áreas Naturales Protegidas.
Transitorio
Único. Las presentes reformas entrarán en vigor al día siguiente después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO.- Se reforma el artículo 36 fracciones XIX y XX de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 36….
I: a XVIII. …
XIX.- Adjudicar y otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y contratos para el establecimiento y explotación de servicios relacionados con las comunicaciones por agua, así como coordinar en los puertos marítimos, fluviales y recintos portuarios o costeros para la prestación de servicios portuarios y conexos las actividades, los medios de transporte que operen en ellos y los servicios principales, auxiliares y conexos de las vías generales de comunicación, para su eficiente operación y funcionamiento, salvo los destinados a la Secretaría de Marina;
XX.- Administrar los puertos centralizados y coordinar los de la administración paraestatal, y otorgar concesiones, permisos y autorizaciones para la ocupación de las zonas federales dentro de los recintos portuarios o costeros para la prestación de servicios portuarios y conexos.

Transitorio
Único. Las presentes reformas entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo 24 de enero de 2008.






PROS  Y CONTRAS

Análisis al Dictamen Positivo de las Comisiones Unidas de Transporte y Marina (sin incluir Gobernación), sobre el Proyecto de Decreto por el que se reforma, y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Puertos y de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
18 de febrero de 2008.

Antecedentes.

El 28 de abril de 2005, durante la LIX Legislatura, el diputado Salvador Vega Casillas del Grupo Parlamentario del PAN, presentó ante el pleno de la Cámara de Diputados la iniciativa de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Puertos y de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a efecto de crear la figura de Administración Costera Integral. Esta iniciativa fue turnada a las Comisiones Unidas de Transportes, de Marina y de Gobernación. (ver Gaceta Parlamentaria, número 1749-I, martes 10 de mayo de 2005. (1667).

Un año después, el 26 de abril de 2007, ya durante la LX Legislatura, los diputados Alejandro Enrique Delgado Oscoy y Felipe González Ruiz del Grupo Parlamentario del PAN, presentan ante el pleno de la Cámara de Diputados la iniciativa de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Puertos, con el mismo objetivo de crear la figura de Administración Costera Integral. Esta iniciativa solo fue turnada a las Comisiones Unidas de Transportes y de Marina. (Gaceta Parlamentaria, número 2241-VIII, jueves 26 de abril de 2007. (759).

De ambas iniciativas se tiene en la actualidad un proyecto de dictamen positivo, que es el motivo del presente análisis.



Consideraciones.

1). El Instituto Nacional de Ecología ha realizado diversos trabajos con relación a una generación de una Ley de Costas en nuestro país. En particular se pueden consultar el libro “Estrategia ambiental para la gestión integrada de la zona costera de México” publicado en el año 2000 En esta referencia se basan las observaciones que se presentan a continuación:

Se recomienda la “creación de un marco jurídico para la zona costera que integre y vincule las distintas políticas e instrumentos que inciden en la gestión de la zona costera y que favorecen la integralidad. Esto exige, tanto a nivel local como federal, reformas fiscales y de códigos civiles, a través de reformas constitucionales, para establecer jurídicamente, conceptos, estrategias e instrumentos específicos que den sustento legal en materia de planeación nacional, propiedad y competencia, en los que el término de sustentabilidad se inserte y sirva como punto de partida para el andamiaje jurídico en los tres órdenes de gobierno y en sus diferentes temas sectoriales. Para ello se considera necesario la creación de:

• Figuras jurídicas orientadas a la gestión de las zonas costeras que representes modificaciones estructurales a los instrumentos de coordinación, concurrencia y colaboración entre la federación, los estados y los municipios.
• Reformas a las Leyes reglamentarias para incorporar el concepto de manejo integral de zonas costeras como estrategia transversal y establecer así disposiciones normativas específicas.

• Reforma a los códigos fiscales para que sean las regiones costeras las que se beneficien directamente de la recaudación.

• Conjunto de reformas legales orientadas a un mejoramiento de la aplicación de la Ley. En materia de conservación y aprovechamiento sustentables de las zonas costeras, todos los esfuerzos de mejoramiento del marco jurídico serán insuficientes si no se mejora la aplicación de la Ley. Este punto es indispensables que no persistan los vacíos de ejecución y las constantes violaciones al estado de derecho, en cuanto se refiere a la zona costera.”

Habrá que hacer énfasis en el concepto de “integralidad,” como símil de “integral”, que es una referencia a una visión global, que debe incluir todos los elementos que deben formar parte del manejo o gestión. Es decir, los recursos naturales de las zonas costeras deberían ser manejados o gestionados en forma conjunta y coordinada.

Por lo anterior, se considera, que pretender la regulación de la costa o zona costera a través de la Ley de Puertos de manera sectorial es limitada. La regulación de las costas va más allá de otorgar concesiones, contratos, y permisos para la explotación de un pedazo de ellas. Además, se intenta dejar esta atribución en una Secretaría como la de Comunicaciones y Transporte (SCT), no es congruente con la idea de un desarrollo armónico de las vertientes económicas, social y ambiental. Con ello, la SCT, va a ser una Secretaría con capacidad de regular por ejemplo sobre el transporte marítimo y terrestre de mercancías y personas, sino también se va a involucrar en el desarrollo industrial, turístico, pesquero, por citar algunos de los aspectos posibles en esta reforma a la Ley de Puertos. Esto es un exceso en sus atribuciones de origen.

2). La reforma a la Ley de Puertos, pretende de manera simplista atender la compleja problemática de las zonas costeras del país. Ya no sería solo una Ley de Puertos, sino también de costas en donde prevalecería un enfoque de administración inmobiliario y, en lo general, ajeno a la importancia de la función transicional de las costas entre el ecosistema marino y terrestre. Para ello se adiciona en su fracción X. del artículo 2º. el concepto de Recinto Costero, que dice:

X. Recinto Costero: la zona federal de la costa o ribera, delimitada y determinada por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, y de Medio Ambiente y Recursos Naturales o en su caso la Comisión Nacional del Agua, que comprende las áreas de agua y terrenos de dominio público con el fin de llevar acabo programas de desarrollo y la prestación de servicio portuarios y conexos con excepción de las actividades de comercio exterior, carga comercial y de cruceros.

La definición de diccionario de Recinto dice lo siguiente: Espacio cerrado y comprendido dentro de ciertos límites. Zona interior de un castillo o de una plaza fortificada: recinto amurallado.

Entonces con la definición de Recinto Costero, se pretende aislar zonas costeras de sus complejas interacciones físicas, biológicas y socieconómicas, haciéndolas espacios cerrados.

Es importante tomar en cuenta, que las playas marítimas no son susceptibles de concesión, en virtud del artículo 8 de la Ley General de Bienes Nacionales, que considera que los bienes de uso común son concesionables para aprovechamientos especiales, sin embargo ni la Ley, ni su reglamento, contemplan expresamente la posibilidad de que estos espacios puedan concesionarse. No deben existir playas privadas en nuestro país, el propio concepto de recinto indica, que habrá un aumento en la conflictividad del acceso a playas en donde se pretendan generar recintos costeros.

La Zona Federal Marítimo Terrestre (ZFMT), es posible concesionar para diversos propósitos, sin embargo los concesionarios deben de abstenerse de construir obras o realizar actos que impidan el libre acceso a las playas, deben de promover el uso y aprovechamiento sustentable del ecosistema costero. Por ello, lo impropio de este término de Recinto Costero.

3) La idea básica de la reforma es trasladar la experiencia de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), de las Administraciones Portuarias Integrales (APIS), a lo que se le llama Administraciones Costeras Integrales Sustentables (ACIS), que en realidad son la “Administración de los llamados Recintos Costeros”. Utilizando en los hechos una denominación que no justifican, ya que por sus limitaciones de origen a las llamadas ACIS no les es posible administrar las costas de manera integral, ni mucho menos en forma sustentable.

Al respecto, se adiciona en la reforma a la Ley de Puertos en su fracción XII. del artículo 2º. el concepto de Administración Costera Integral Sustentable, que dice:

XII. Administración Costera Integral Sustentable: Existirá Administración Costera Integral Sustentable cuando la planeación, programación, desarrollo y demás actos relativos a los recintos costeros para la prestación de servicios portuarios y conexos, se encomienden en su totalidad a una sociedad mercantil, mediante la concesión para el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes y la prestación de los servicios portuarios y conexos, por sí o por conducto de terceros mediante contrato de cesión parcial de derechos y de prestación de servicios.

Con ello, se minimiza la posibilidad de administrar las zonas costeras bajo otro esquema entre federación, estados y municipios, y dejar exclusivamente a las leyes del mercado la administración de las zonas costeras, haciendo inviable cualquier otra forma de convenir la administración de los llamados Recintos Costeros entre federación, estados y municipios.

Al respecto, un reconocido especialista en la gestión de zonas costeras, el Dr. J. M. Barragán Muñoz de la Universidad de Cadiz, señala: “La etapa neoliberal que se ha consolidado en los años 90 en ciertos países latinoamericanos constituye un factor negativo para la gestión integrada. Ésta, que es una función pública, desaparece cuando el Estado reduce su capacidad de actuación. En cambio, para las empresas mejoran las condiciones de explotación de los recursos naturales. De esta manera el beneficio particular, el corto plazo y la visión sectorial se enfrentan, con ventaja, al bien común, al largo plazo y a una visión interrelacionada de las cosas. Recordemos que estas últimas constituyen tres de las características esenciales de la gestión integrada de las áreas litorales.”

La propia Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), ha propuesto otro tipo de esquemas como es el denominado Administración Integral de Zonas Costeras (AIZC), que consistiría “en la creación de organismos públicos descentralizados estatales o municipales que funcionarían como la instancia de coordinación y concurrencia de los tres órdenes de gobierno y contaría con la participación de la sociedad civil. Su objeto sería la administración integral y sustentable de las zonas costeras, incluyendo su mantenimiento, limpieza y vigilancia, así como el cuidado de sus recursos.”

En caso de este esquema, la Semarnat señala la existencia de convenios firmados con once municipios y textualmente comenta que: “representa una oportunidad para el impulso y avance de mejores modelos de administración para las playas Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar no contempladas en el esquema anterior” (el de las ACIS)

Además, la Semarnat concluye, que se debe “aprovechar la experiencia de los comités técnicos para la administración de los fondos fiscales para la vigilancia, administración, mantenimiento, preservación y limpieza de la ZFMT y los comités de aprovechamiento sustentable de la ZFMT, constituidos de acuerdo con el Anexo 1 al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal que tiene firmados la Secretaría de Hacienda con todos los Estados costeros.”

Esto es importante recalcar, los gobiernos municipales con ZFMT del país tienen importantes recursos derivados del cobro de los derechos de la ocupación de la ZFMT, con lo que pueden desarrollar sus áreas costeras sin la necesidad de asociarse con inversionistas privados u obtener con el aval de estos ingresos de la banca de desarrollo recursos frescos.

El esquema de las ACIS busca impulsar polos y zonas costeras determinadas con alto potencial de desarrollo económico. Las ACIS al regirse primordialmente por mecanismos de mercado, o de la lógica de máxima rentabilidad económica, posibilitan mayores impactos ambientales negativos en los bienes nacionales de las zonas costeras. Lo anterior, debido a que privilegian las necesidades del crecimiento económico, que las de la conservación de los recursos naturales y el ambiente.

Con relación a los impactos sociales, también se consideran negativos, ya que al tener como primordial objetivo la ganancia económica, con seguridad las ACIS serán excluyentes de grupos sociales locales de bajos ingresos económicos como pescadores, pequeños comerciantes, y prestadores de servicios acuáticos, los que tradicionalmente han sido usufructuarios de los zonas costeras, y que además deberían ser los principales beneficiarios de éstas. Esto, debido a que difícilmente podrán competir con otros grupos de interés de mayor poder económico en la operación de las ACIS en el usufructo de los bienes en destino o la prestación de los llamados servicios conexos.

En dicho sentido, este esquema de administración no promueve ningún tipo de oportunidad de la participación de la sociedad en las ACIS.

4). El artículo 7º. de la reforma a la Ley de Puertos, dice:

Artículo 7.- Las Secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales o en su caso la Comisión Nacional del Agua, según corresponda conforme a sus competencias, y de Comunicaciones y Transportes, a propuesta de esta última, delimitarán y determinarán, mediante acuerdo conjunto, los bienes del dominio público de la federación que constituirán los recintos portuarios y los recintos costeros para la prestación de servicios portuarios y conexos con el fin de llevar al cabo programas de desarrollo.

En el caso de los recintos costeros para la prestación de servicios portuarios y conexos cuyo fin preponderante sea llevar a cabo programas de desarrollo industrial, comercial, turístico, acuícola, pesquero, agropecuario u otros de interés público, la Secretaría deberá además recabar la previa opinión de las demás dependencias competentes, las cuales serán agregadas a su propuesta.

Las opiniones a que se refiere el párrafo anterior deberán emitirse en un plazo de 45 días hábiles, en cuyo defecto, se entenderá que no existe objeción.

El acuerdo a que alude este artículo deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, dentro de los treinta días siguientes a su firma.

Se observa, que es disminuida la importancia de los responsables de la administración de las zonas federales, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y de la Comisión Nacional del Agua para dar su opinión posterior a la delimitación en los programas de desarrollo no es expresamente manifestado en el segundo párrafo del artículo 7º, mucho menos que estas opiniones sean vinculantes. Más aún dan un tiempo perentorio para entender como no objeción “positiva ficta” si no hay respuesta.

Extraña, además la ausencia de criterios mínimos para realizar una delimitación de los futuros recintos costeros. Quedando entonces sujeta dicha delimitación a un acuerdo discrecional entre las partes.

Uno de ellos, indispensable, es que exista un ordenamiento ecológico local expedido por la autoridad municipal como instrumento decisorio para tal fin. De tal forma, que se tenga claridad en los usos y destinos del territorio en su conjunto. Lo que es y no es posible realizar.

5). En el artículo 20 reformado de la Ley de Puertos, se dice lo siguiente:

Artículo 20.- Para la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio público en los puertos, terminales, marinas, instalaciones portuarias y recintos costeros, así como para la construcción de obras en los mismos y para la prestación de servicios, se requerirá de concesión o permiso que otorgue la Secretaría conforme a lo siguiente:

I. Concesiones para la administración portuaria integral o costera integral sustentable;
II. Fuera de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral o costera integral sustentable:
a)…
b)…

Para construir y usar embarcaderos, atracaderos, botaderos y demás similares en las vías generales de comunicación por agua, fuera de puertos, terminales, marinas o recintos costeros, para la prestación de servicios portuarios y conexos, se requerirá de permiso de la Secretaría, los cuales se podrán concesionar de manera integral a un administrador costero, sin perjuicio de que los interesados obtengan, en su caso, la concesión de la zona federal terrestre que otorgue la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales o en su caso la Comisión Nacional del Agua, según corresponda.

Los interesados en ocupar áreas, construir y operar terminales, marinas, instalaciones o prestar servicios dentro de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral o costera integral, celebrarán contratos de cesión parcial de derechos o de prestación de servicios, según el caso, en los términos previstos en esta ley y demás disposiciones aplicables.

En el artículo 21 vigente de la Ley de Puertos se señala expresamente, que:

Artículo 21.- Las concesiones a que se refiere la fracción I del artículo anterior sólo se otorgarán a sociedades mercantiles mexicanas.

Las demás concesiones, así como los permisos, se otorgarán a ciudadanos y a personas morales mexicanos.

La participación de la inversión extranjera en las actividades portuarias se regulará por lo dispuesto en la ley de la materia.

Al ubicar a las ACIS en la fracción I del artículo 20 se excluye la posibilidad de que un organismo público municipal o estatal pueda recibir la concesión. Por ello, sería necesario reformar dicho artículo para abrir esa posibilidad.

Adicional a esto, en el documento de la propia Semarnat “Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas de México” se señala el siguiente cuestionamiento:

“Existe un punto de conflicto entre la Ley de Puertos y la Ley General de Bienes Nacionales y su reglamento ya que, una vez aprobada la concesión por la SCT, se genera un fuerte incentivo para la construcción del puerto y su equipamiento, presionando la concesión de ZOFEMAT y su correspondiente evaluación de impacto ambiental.”

Es decir, el penúltimo párrafo de este artículo 20 debería ser reformado, para que esto no suceda, quedando así.

Para construir y usar embarcaderos, atracaderos, botaderos y demás similares en las vías generales de comunicación por agua, fuera de puertos, terminales, marinas o recintos costeros, para la prestación de servicios portuarios y conexos, se requerirá de permiso de la Secretaría, los cuales se podrán concesionar de manera integral a un administrador costero.

Previo a la concesión o permiso que otorgue la Secretaría, los interesados deberán obtener, en su caso, la concesión de la zona federal terrestre que otorgue la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales o en su caso la Comisión Nacional del Agua, según corresponda.

6). El nuevo artículo 64ª de la reforma a la Ley de Puertos señala lo siguiente:

Artículo 64 A. La concesión para la Administración Costera Integral Sustentable sólo se otorgará de manera directa a sociedades mercantiles con participación mayoritaria de los municipios o de las entidades federativas pudiendo participar el gobierno federal.

Las sociedades mercantiles a que alude en el párrafo anterior podrán constituirlas varios municipios cuando el desarrollo sustentable de los recintos costeros involucre el litoral de más de un municipio.

Las normas de las administraciones portuarias integrales y de los recintos portuarios para la prestación de servicios portuarios y conexos serán aplicables en lo que no esté expresamente previsto a las administraciones costeras integrales sustentables y a los recintos costeros.

De igual forma, las normas de las concesiones, permisos y autorizaciones se aplicarán en lo que no esté expresamente previsto, a los contratos de cesión parcial de derechos y de prestación de servicios.

La operación de la Administración Costera Integral Sustentable deberá cumplir y ajustarse a la zonificación, el uso del suelo y el ordenamiento ecológico territorial y a la Declaratoria o en su caso Programa de Manejo de las Áreas Naturales Protegidas.

Como su propia definición ya lo señala, para las ACIS se excluye la posibilidad de que un organismo público municipal o estatal pueda recibir la concesión. Además, no se define con exactitud el tamaño de la participación privada minoritaria. Mucho menos se le da un valor de prelación en la participación de dichas sociedades mercantiles a dueños de terrenos adyacentes a las áreas ya concesionadas de zona federal o de las propias localidades donde se ubican los Recintos Costeros.

La Semarnat propuso criterios ambientales ante el esquema propuesto por SCT de Administraciones Costeras Integrales, todavía sin el agregado posterior de sustentables, que no se reflejan expresamente en la reforma a la Ley de Puertos. Estos requerimientos mínimos de sustentabilidad fueron:

• “Contar con ordenamientos ecológicos.º

• Incluir criterios de sustentabilidad en los Planes Maestros de Desarrollo de las ACI. Dichos planes deberían ser autorizados por Semarnat.

• La obligación de las ACI de invertir en infraestructura urbana necesaria para prevenir y mejorar la calidad de los recursos naturales (plantas de tratamiento de aguas residuales y rellenos sanitarios, entre otros).”

Este tipo de criterios deberían ser obligatorios en el mencionado artículo 64 A. Se trataría con ello, de condicionar no solo el desarrollo de las propias ACIS, sino también impulsar una propuesta de planificación territorial y municipal de los propios municipios involucrados.

7). Llama la atención en términos presupuestales que el proyecto de dictamen no haga un análisis sobre los ingresos que se generarían por el esquema de ACIS. Si un gobierno municipal necesariamente necesita compartir esas ganancias a través de las sociedades mercantiles con capital privado, bajo el supuesto de la atracción de la inversión, sin cuantificar los riesgos ambientales, sociales, y de seguridad nacional que esto implica.

Conclusión:

Se debe votar en contra del presente dictamen.

En todo caso, se recomienda hacer una amplia consulta más representativa de los distintos intereses que convergen en las zonas costeras del país, sobre las fortalezas y debilidades de los diversos esquemas de la administración de las zonas costeras, así como las posibles consecuencias de aprobar una reforma como la que se propone a la Ley de Puertos.